Oleh Dr. YANTO M.P. EKON, SH.,M.Hum (Dosen FH-UKAW)
Staf khusus adalah seseorang yang memiliki keahlian pada bidang tertentu sesuai latar belakang pendidikan dan/atau pengalaman kerja. Tugas utama staf khusus adalah memberikan saran, masukan, pertimbangan atau rekomendasi kepada Pemerintah. Secara faktual, staf khusus pemerintah ada pada setiap tingkat pemerintahan seperti Staf Khusus Presiden, Staf Khusus Menteri, Staf Khusus Gubernur dan/atau Staf Khusus Bupati/Walikota.
Keberadaan staf khusus berbeda dengan staf ahli di lingkungan pemerintah daerah sebab staf ahli di lingkungan pemerintah daerah berasal dari Pegawai Negeri Sipil dan merupakan bagian dari perangkat daerah, sedangkan staf khusus bukanlah bagian dari perangkat daerah dan umumnya berasal dari kalangan profesional yang memiliki kemampuan dan kekhususan pada bidang tertentu.
Selain itu dasar hukum nasional pengangkatan staf ahli pemerintah daerah diatur secara eksplisit dalam BAB VIII Pasal 102 sampai dengan Pasal 103 Peraturan Pemerintah RI Nomor 18 Tahun 2016 Tentang Perangkat Daerah, sedangkan staf khusus tidak diatur dalam peraturan nasional setingkat undang-undang atau peraturan pemerintah melainkan diatur dalam Peraturan Kepala Daerah atau Keputusan Kepala Daerah.
Hal yang sama pula berlaku bagi Staf Khusus Presiden dan Menteri, tidak ada peraturan nasional setingkat undang-undang atau peraturan pemerintah yang mengaturnya, melainkan hanya diatur dalam Peraturan Presiden. Demikian pula tidak ada peraturan perundang-undangan manapun yang melarang Presiden, Menteri dan Kepala Daerah (Gubernur, Bupati/Walikota) untuk mengangkat Staf Khusus, karena itu dalam praktek ketatanegaraan di Indonesia eksistensi Staf Khusus diangkat dalam setiap tingkat pemerintahan baik pemerintah pusat maupun pemerintah daerah. Jika demikian dasar hukum apakah yang diterapkan oleh Kepala Daerah untuk mengangkat Staf Khusus?
Dasar hukum pengangkatan Staf Khusus Kepala Daerah memang tidak secara eksplisit diatur atau dilarang dalam suatu undang-undang atau peraturan pemerintah, namun apabila mempelajari peraturan perundang-undangan dari Undang-Undang Dasar 1945 sampai dengan peraturan perundang-undangan lebih rendah maka terdapat beberapa peraturan perundang-undangan yang secara implisit memberikan kewenangan kepada Kepala Daerah untuk mengangkat Staf Khusus. Namun karena hanya secara implisit maka untuk memahaminya tidak bisa dengan menggunakan kaca mata kuda atau hanya membaca seperti apa yang tertulis (law in book), melainkan harus dengan interpretasi sebagai salah satu metode penemuan hukum.
Peraturan perundang-undangan yang secara implisit mengatur pengangkatan Staf Khusus Kepala Daerah tersebut antara lain Pasal 18 Undang-Undang Dasar 1945, Pasal 65 Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah dan Pasal 22 Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 Tentang Administrasi Pemerintahan. Pasal 18 ayat (2) dan (6) Undang-Undang Dasar 1945 pada dasarnya memberikan kewenangan kepada Pemerintah Daerah untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan serta berhak menetapkan peraturan daerah dan peraturan lain untuk melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan.
Sebagai pelaksanaan dari Pasal 18 Undang-Undang Dasar 1945, maka pemerintah menerbitkan Undang-Undang RI Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah sebagaimana diubah terakhir dengan Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2015. Tugas dari Kepala Daerah sebagaimana diatur dalam Pasal 65 Undang-Undang Pemerintahan Daerah ini adalah mewakili daerah baik di dalam maupun di luar pengadilan dan memimpin pelaksanaan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan Daerah berdasarkan ketentuan peraturan perundang-undangan dan kebijakan yang ditetapkan bersama DPRD.
Kepala Daerah dalam melaksanakan tugas-tugas tersebut berwenang antara lain menetapkan perkada dan keputusan kepala daerah untuk melaksanakan Peraturan Daerah atau karena kewenangan penyelenggaraan pemerintahan.
Apabila dengan menggunakan interpretasi sistimatis maka ketentuan Pasal 18 Undang-Undang Dasar 1945 Jo Pasal 65 Undang-Undang Pemerintahan Daerah merupakan dasar hukum yang memberikan kewenangan kepada Kepala Daerah untuk mengangkat Staf Khusus guna membantu Kepala Daerah dalam melaksanakan tugas-tugas pemerintahan yang ditetapkan dalam Pasal 65 Undang-Undang Pemerintahan Daerah. Hal ini berarti syarat kewenangan sebagai salah satu syarat sahnya keputusan tata usaha negara telah terpenuhi dan bukanlah merupakan pelanggaran hukum.
Lebih lanjut prosedur dan substansi pengangkatan Staf Khusus tidak diatur dalam peraturan nasional apapun seperti undang-undang atau peraturan pemerintah maka menjadi diskresi dari Kepala Daerah yang bersangkutan untuk menetapkannya dalam Peraturan Kepala Daerah atau cukup dengan Keputusan Kepala Daerah. Pasal 1 angka 9 Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 Tentang Administrasi Pemerintahan menetapkan “Diskresi adalah Keputusan dan/atau tindakan yang ditetapkan dan/atau dilakukan oleh Pejabat Pemerintahan untuk mengatasi persoalan kongkrit yang dihadapi dalam penyelenggaraan pemerintahan dalam hal peraturan perundang-undangan yang memberikan pilihan, tidak mengatur, tidak lengkap atau tidak jelas dan/atau adanya stagnasi pemerintahan”.
Kemudian Pasal 22 ayat (2) Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 Tentang Administrasi Pemerintahan menetapkan “setiap penggunaan Diskresi Pejabat Pemerintahan bertujuan untuk: a. melancarkan penyelenggaraan pemerintahan; b. mengisi kekosongan hukum; c. memberikan kepastian hukum dan d. mengatasi stagnasi pemerintahan dalam keadaan tertentu guna kemanfaatan dan kepentingan umum”.
Merujuk pada Pasal 1 angka 9 Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 Tentang Administrasi Pemerintahan maka syarat yang harus dipenuhi bagi Pejabat Pemerintah untuk melakukan diskresi adalah a. peraturan perundang-undangan memberikan pilihan; b. peraturan perundang-undangan tidak mengatur; c. peraturan perundang-undangan tidak lengkap atau tidak jelas dan/atau; d. adanya stagnasi pemerintahan.
Makna kata penghubung “dan/atau” pada Pasal 1 angka 9 Undang-Undang Administrasi Pemerintahan artinya syarat-syarat keputusan dan/atau tindakan diskresi Pejabat Pemerintah itu dapat bersifat komulatif atau alternatif artinya dapat disebut diskresi apabila baik semua syarat terpenuhi maupun cukup satu syarat saja terpenuhi tetap disebut diskresi. Diskresi dilakukan semata-mata untuk tujuan sebagaimana disebutkan pada Pasal 22 Undang-Undang Administrasi Pemerintahan.
Diskresi yang diatur dalam Undang-Undang Administrasi Pemerintahan sebagaimana tersebut, diterapkan oleh Presiden Republik Indonesia untuk mengangkat Staf Khusus sebanyak 21 (dua puluh satu) orang dengan menerbitkan Peraturan Presiden, meskipun telah ada Menteri dan Pejabat-Pejabat Tinggi Negara lainnya. Demikian pula Kepala Daerah di Indonesia seperti Gubernur, Bupati/Walikota dengan mendasarkan pada kewenangan yang diberikan oleh Pasal 18 Undang-Undang Dasar 1945 dan Undang-Undang Pemerintahan Daerah serta diskresi yang diatur dalam Undang-Undang Administrasi Pemerintahan untuk mengangkat Staf Khusus dengan menerbitkan Peraturan Kepala Daerah atau Keputusan Kepala Daerah, meskipun telah ada perangkat daerah.
Diskresi juga memberikan jawaban bahwa sangat tidak tepat atau keliru apabila adanya pendapat yang menyatakan keputusan atau tindakan pejabat pemerintah yang tidak diatur dalam undang-undang dianggap sebagai pelanggaran hukum. Semoga Bermanfaat!***/)
