Pengangkatan Staf Khusus Pemerintah Daerah Menurut Hukum dan Fakta

Oleh Dr. Yanto M.P. Ekon , SH.,M.Hum (Dosen FH-UKAW)

 Hukum dan fakta merupakan 2 (dua) jenis data yang digunakan oleh teoritisi maupun praktisi hukum untuk menganalisis dan menemukan kebenaran yuridis dari suatu peristiwa hukum kongkrit.  Hukum sebagai data pencarian kebenaran yuridis ditemukan dalam peraturan perundang-undangan, hukum kebiasaan, perjanjian internasional, yurisprudensi atau doktrin. Namun peraturan perundang-undangan sebagai salah satu sumber hukum utama di Indonesia sering tidak lengkap, kabur dan tidak jelas, sehingga untuk menemukan kebenaran yuridis diperlukan penafsiran (interpretasi) atau argumentasi (argumentum).

Penafsiran dapat digunakan apabila peraturan perundang-undangan tentang suatu peristiwa hukum konkrit itu ada tetapi tidak jelas atau kabur, sedangkan argumentasi dapat digunakan bilamana peraturan perundang-undangan tentang suatu peristiwa hukum kongkrit tidak ada tetapi terdapat peraturan lain yang sama atau berbeda dengan peristiwa hukum kongkrit tersebut. Berdasarkan hukum dan fakta sebagai data untuk mencari dan menemukan kebenaran yuridis, maka  tulisan singkat ini, bermaksud untuk menganalisis pengangkatan Staf Khusus Pemerintah Daerah menurut hukum dan fakta guna menemukan kebenaran yuridisnya.

Dasar Hukum Pengangkatan Staf Khusus

Dasar hukum yang memberikan kewenangan kepada Kepala Daerah untuk mengangkat  Staf Khusus adalah Pasal 18 ayat (2) dan (6) UUD’1945 dan Pasal 65 Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah sebagaimana diubah dengan Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2015 atau dalam tulisan ini disebut Undang-Undang Pemerintahan Daerah. Pasal 18 ayat (2) UUD’1945 merupakan landasan konstitusional yang memberikan kewenangan kepada Pemerintahan Daerah Propinsi, Kabupaten atau Kota untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan, sedangkan ayat (6) memberikan hak kepada Pemerintahan Daerah untuk menetapkan peraturan daerah dan peraturan-peraturan lain guna melaksanakan otonomi daerah dan tugas pembantuan. Pemerintahan daerah yang dimaksudkan adalah Pemerintah Daerah dan DPRD (Pasal 1 angka 2 UU 23/2014), sedangkan Pemerintah Daerah adalah Kepala Daerah.

Lebih lanjut Pasal 65 Undang-Undang Pemerintahan Daerah menetapkan tugas  Kepala Daerah antara lain memimpin pelaksanaan Urusan Pemerintahan yang menjadi kewenangan Daerah berdasarkan ketentuan peraturan perundang-undangan dan kebijakan yang ditetapkan bersama DPRD. Salah satu kewenangan Kepala Daerah dalam memimpin pelaksanaan Urusan Pemerintahan Daerah tersebut adalah menetapkan Peraturan Kepala Daerah dan Keputusan Kepala Daerah (Pasal 65 ayat (2) huruf c UU 9/2015).

Ketentuan Pasal 18 ayat (2) dan (6) UUD’1945 Jo. Pasal 65 Undang-Undang Pemerintahan Daerah merupakan dasar kewenangan bagi Kepala Daerah untuk mengangkat Staf Khusus Pemerintah Daerah karena 2 (dua) alasan. Pertama; pengangkatan Staf Khusus Pemerintah Daerah didasarkan atas Keputusan Kepala Daerah dan kedua; tidak ada satu peraturan perundang-undangan yang secara eksplisit maupun implisit melarang Kepala Daerah untuk mengangkat Staf Khusus. Alasan kedua ini sesuai pula dengan pendapat Prof Dr. Mahfud MD dalam Rapat Dengar Pendapat dengan Komisi III DPR-RI, pada tanggal 29 Maret 2023 menit 02:04-02.23 yang intinya menyatakan “di dalam hukum sesuatu yang tidak dilarang boleh dilakukan, sampai dengan terbitnya aturan yang melarang keputusan atau tindakan tersebut”.

Peraturan perundang-undangan yang memuat larangan pada umumnya ditetapkan secara tegas. Sebagai contoh Pasal 96 Peraturan Pemerintah Nomor 49 Tahun 2018 Tentang Manajemen PPPK menetapkan: (1) PPK dilarang mengangkat pegawai non-PNS dan/atau non-PPPK untuk mengisi jabatan ASN; (2) Larangan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) berlaku juga bagi pejabat lain di lingkungan instansi pemerintah yang melakukan pengangkatan pegawai non-PNS dan/atau non-PPPK; (3) PPK dan pejabat lain yang mengangkat pegawai non-PNS dan/atau non-PPPK untuk mengisi jabatan ASN dikenakan sanksi sesuai ketentuan peraturan perundang-undangan.

Demikian pula Lampiran Permendagri Nomor 27 Tahun 2021 Tentang Pedoman Penyusunan APBD Tahun Anggaran 2021 Huruf E angka 14 halaman 345 menetapkan “……..Penganggaran atas formasi pengangkatan PPPK merupakan bagian dari belanja wajib paling sedikit sebesar 25% (dua puluh lima persen) dari alokasi Dana Transfer Umum (DTU) sebagaimana tertuang dalam penjelasan Pasal 11 ayat (21) UU RI Nomor: 9 Tahun 2020 Tentang APBN Tahun Anggaran 2021, sehingga penggunaannya secara spesifik atau bersifat earmarked dan tidak dapat digunakan untuk belanja lain. Apabila ketentuan peraturan perundang-undangan memuat larangan untuk membuat suatu keputusan atau tindakan, tetapi larangan itu tetap tidak dipatuhi barulah disebut perbuatan melanggar hukum dan kepada si pelanggar dapat dijatuhkan sanksi.

Pendapat penulis yang menyatakan Pasal 18 ayat (2) dan (6) UUD’1945 Jo. Pasal 65 Undang-Undang Pemerintahan Daerah sebagai dasar kewenangan bagi Kepala Daerah untuk mengangkat Staf Khusus memperoleh tanggapan dari Dr. John Tuba Helan pada media online https://www.fkknews.com, tanggal 29 Maret 2023. Dr. John Tuba Helan pada prinsipnya menyatakan bahwa ……Pasal 18 ayat (2) UUD’1945 yang dijadikan sebagai dasar hukum Staf Khusus itu menyesatkan karena Otonomi Daerah dilaksanakan berdasarkan pembagian urusan konkuren sebagaimana tercantum dalam lampiran yang merupakan bagian tidak terpisahkan dari UU Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah yang tidak diatur tentang Staf Khusus, sehingga tidak ada kewenangan yang diberikan kepada Kepala Daerah untuk mengangkat Staf Khusus. Pendapat dari Dr. John Tuba Helan yang berbeda dengan penulis merupakan hal biasa dalam ilmu hukum, apalagi pendapat tersebut hanya didasari hasil wawancara dan bukan tulisan berbentuk opini hukum, yang memuat analisis yang bersifat komprehensif.

Terhadap pendapat Dr. John Tuba Helan dimaksud, tidak berlebihan apabila penulis memberikan beberapa tanggapan. Pertama; kata “menyesatkan” yang dimuat pada media online https://www.fkknews.com bukanlah kata yang tepat dan layak digunakan oleh seorang ahli hukum yang berbeda pendapat dengan orang lain dan karena itu penulis sangat meragukan jika kata “menyesatkan” bersumber dari Dr. John Tuba Helan, mengingat penulis mengenal baik Dr. John Tuba Helan sebagai ahli hukum senior yang sopan dan selalu hati-hati dalam mengeluarkan pernyataan atau pendapat.

Kedua; Urusan pemerintahan konkuren yang dimuat pada lampiran Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah meliputi pembagian bidang-bidang urusan yang menjadi kewenangan Pemerintah Pusat, Pemerintah Daerah Provinsi dan Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota seperti bidang Pendidikan, Kesehatan, Pekerjaan Umum dan Penataan Ruang dan seterusnya. Staf Khusus tidak perlu dimuat dalam lampiran Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 sebab Staf Khusus bukanlah bidang urusan pemerintahan konkuren melainkan orang yang memiliki keahlian pada bidang tertentu sesuai latar belakang pendidikan dan/atau pengalaman kerja yang diangkat oleh Kepala Daerah untuk memberikan saran, masukan, pertimbangan atau rekomendasi kepada Kepala Daerah dalam penyelenggaraan pemerintahan termasuk penyelenggaraan urusan pemerintahan konkuren yang menjadi kewenangannya.

Ketiga; syarat yang harus dipenuhi oleh seorang pejabat pemerintah untuk melakukan diskresi telah diatur secara eksplisit dalam Pasal 1 angka 9 Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 Tentang Administrasi Pemerintahan yang menetapkan “Diskresi adalah Keputusan dan/atau tindakan yang ditetapkan dan/atau dilakukan oleh Pejabat Pemerintahan untuk mengatasi persoalan kongkrit yang dihadapi dalam penyelenggaraan pemerintahan dalam hal peraturan perundang-undangan yang memberikan pilihan, tidak mengatur, tidak lengkap atau tidak jelas dan/atau adanya stagnasi pemerintahan”.

Berdasarkan Pasal 1 angka 9 Undang-Undang Administrasi Pemerintahan tersebut, maka terdapat 4 (empat) syarat yang harus dipenuhi bagi seorang Pejabat Pemerintah untuk melakukan diskresi, yakni a. peraturan perundang-undangan memberikan pilihan; b. peraturan perundang-undangan tidak mengatur; c. peraturan perundang-undangan tidak lengkap atau tidak jelas dan/atau; d. adanya stagnasi pemerintahan. Makna kata penghubung “dan/atau” pada Pasal 1 angka 9 Undang-Undang Administrasi Pemerintahan artinya syarat-syarat keputusan dan/atau tindakan diskresi Pejabat Pemerintah itu dapat bersifat komulatif atau alternatif artinya baik terpenuhinya 4 (empat) syarat diskresi atau cukup 1 (satu) syarat saja terpenuhi pejabat pemerintah dapat melakukan diskresi.

Fakta Pengangkatan Staf Khusus 

Pasal 65 ayat (2) huruf c dan e Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2015 Tentang Perubahan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah yang pada dasarnya menetapkan “dalam melaksanakan tugas, kepala daerah berwenang menetapkan peraturan kepala daerah dan keputusan kepala daerah serta melaksanakan tugas lain sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan. Berdasarkan Pasal 65 ayat (2) huruf c dan e ini maka sebagian besar Kepala Daerah Provinsi maupun Kabupaten/Kota mengangkat Staf Khusus berdasarkan Keputusan Kepala Daerah. Bahkan ada yang menetapkan Peraturan Kepala Daerah Tentang Staf Khusus dan Keputusan Kepala Daerah Tentang Pengangkatan Staf Khusus.

Penelusuran yang dilakukan oleh penulis telah ditemukan sebagian besar kepala daerah mengangkat Staf Khusus dari kalangan non-ASN dan data yang ditampilkan dalam tulisan ini hanyalah sebagai sampel yang membuktikan secara faktual adanya pengangkatan  Staf Khusus oleh Kepala Daerah di Indonesia. Data pengangkatan Staf Khusus oleh Kepala Daerah antara lain:

Sumber Data: Sekunder

Pengangkatan Staf Khusus Kepala Daerah secara faktual dipraktekan oleh sebagian besar Kepala Daerah dengan tugas pokok yang pada dasarnya sama yakni mengidentifikasi dan menganalisis permasalahan-permasalahan di bidang pemerintahan dan pembangunan, selanjutnya memberikan masukan, saran dan pertimbangan kepada Kepala Daerah baik diminta maupun tidak diminta.

Dasar hukum yang diterapkan untuk mengangkat Staf Khusus juga sama yakni Pasal 18 ayat (2) dan (6) UUD’1945 sebagai landasan konstitusional dan Pasal 65 Undang-Undang Pemerintahan Daerah sebagai dasar kewenangan pengangkatan. Oleh karena itu, keabsahan pengangkatan Staf Khusus oleh Kepala Daerah dan keberadaannya dalam lingkungan pemerintahan daerah sudah tepat dan benar serta tidak tepat untuk dipermasalahkan.

Hal penting yang perlu dicarikan solusi adalah masalah jumlah Staf Khusus di lingkungan Pemerintah Daerah bervariasi atau tidak sama antara daerah yang satu dengan daerah yang lain, sehingga perlunya aturan hukum yang diterbitkan oleh Pemerintah Pusat untuk mengatur secara tegas jumlah Staf Khusus yang seharusnya dibutuhkan oleh setiap daerah provinsi, kabupaten atau kota serta prosedur pengangkatan dan pemberhentian oleh Kepala Daerah.

Jumlah Staf Khusus beserta prosedur pengangkatan dan pemberhentian pada saat ini umumnya didasarkan atas Peraturan Kepala Daerah atau Keputusan Kepala Daerah sesuai kewenangan yang diberikan oleh Pasal 65 ayat (2) huruf c dan e Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2015 Tentang Perubahan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah. Semoga Bermanfaat!*/)